Bedrijven en instellingen met een energiebesparingsplicht besparen naar alle waarschijnlijkheid minder energie dan het Rijk wil. Deze verplichting bestaat al 30 jaar en is diverse keren aangepast. De minister van Klimaat en Groene Groei weet onvoldoende wat toezicht op deze verplichting oplevert. De Algemene Rekenkamer stelt dat het niet plausibel is dat de ambities van dit rijksbeleid voor energiebesparing in de afgelopen 15 jaar zijn gehaald. Tot 1 juli 2023 vielen circa 90.000 bedrijven en instellingen (scholen, kerken, verenigingen) onder deze verplichting, daarna is de doelgroep nog eens uitgebreid met circa 17.500 andere bedrijven.

De minister heeft geen grip op de uitvoering van het toezicht op deze plicht. Daar zijn gemeenten en provincies voor verantwoordelijk. Hoeveel gemeenten en provincies aan toezicht en handhaving betalen is onbekend. De bijdrage van de rijksoverheid is ruim € 18 miljoen geweest in 2023. Die financiering door de rijksoverheid, provincies en gemeenten zou toereikend moeten zijn voor het toezicht dat de minister wenst: elk bedrijf eens in de 4 jaar controleren. Hiervoor zijn jaarlijks 22.500 controles nodig. In de praktijk zijn het er enkele duizenden; in 2023 is dat opgelopen tot 9.400 controles.

Parallel aan het onderzoek van de Algemene Rekenkamer heeft de Vereniging van Rekenkamers namens 109 rekenkamers van provincies en gemeenten onderzoek uitgevoerd naar het toezicht op de energiebesparingsplicht. Het toezicht wordt grotendeels door de omgevingsdiensten uitgevoerd. De omgevingsdiensten hebben geen inzicht in het energieverbruik van bedrijven en instellingen. Wel zien zij hoe bedrijven hun informatieplicht vervullen. Ruim de helft van de omgevingsdiensten weet niet hoeveel energie een bedrijf of instelling zou kunnen besparen. Of zelfs welke bedrijven en instellingen verplicht zijn energie te besparen. Dit komt onder meer door de complexe wet- en regelgeving. Hoe vaak omgevingsdiensten controleren, hangt af van het budget dat zij daarvoor krijgen van gemeenten, provincies of het Rijk, en van hun personeelscapaciteit. De financiering is tot nu toe steeds gebaseerd op tijdelijke afspraken en dat komt de continuïteit niet ten goede. Het aantal controles door omgevingsdiensten neemt de laatste jaren toe, sinds de bijdrage van de rijksoverheid toeneemt. Ook het aantal geconstateerde overtredingen stijgt. Maar omgevingsdiensten hebben nog jaren nodig om alle betrokken bedrijven en instellingen te controleren. Van de gemeenten laat 70 % hun omgevingsdienst de energiebesparingsplicht en de informatieplicht daarover controleren. Gemeenten vinden slechts 38 % van de ontvangen rapportages van goede kwaliteit. Een kwart van de gemeenten zet soms eigen toezichthouders in. 10 van de 12 provincies geven de omgevingsdienst opdracht deze verplichting bij bedrijven te controleren. Daarvan geven 6 provincies aan dat de rapportages adequate informatie bevatten. Eén provincie voert ook zelf taken voor toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht uit.

De Vereniging van Rekenkamers heeft het overkoepelend rapport op 21 november 2024 gepubliceerd. Sommige regionale en lokale rekenkamers voeren aanvullend onderzoek uit voordat zij hun gemeenteraad of Provinciale Staten informeren.

Aanpak van toezicht niet doelmatig

In het op 21 november 2024 gepubliceerde onderzoek Energiebesparingsplicht 2008-2023 schrijft de Algemene Rekenkamer te betwijfelen of het doelmatig is om alle betrokken bedrijven te controleren. Immers, niet ieder bedrijf heeft evenveel potentieel voor energiebesparing. Toezicht op grote bedrijven die vallen onder het Europees systeem van CO2-handel, ETS, levert naar verwachting meer op tegen lagere kosten dan toezicht bij de grote hoeveelheid kleinere bedrijven met een energiebesparingsplicht. De Algemene Rekenkamer doet de aanbeveling het toezicht efficiënter in te richten.

Kosten toezicht en energiebesparing per categorie bedrijven

De afbeelding toont de kosten toezicht en energiebesparing over de periode 2008-2023. Sinds 2023 vallen 3 categorieën bedrijven extra onder de energiebesparingsplicht: bedrijven onder het ETS-systeem, bedrijven die verplicht zijn een milieuvergunning aan te vragen en de glastuinbouwbedrijven. De groep van circa 90.000 bedrijven viel al veel langer onder de energiebesparingsplicht.

Minderheid bedrijven leeft verplichting volledig na

De verplichting geldt als bedrijven en instellingen per jaar minstens 50.000 kWh stroom of 25.000 m3 gas verbruiken. Slechts een minderheid van de ruim 90.000 bedrijven en instellingen die al voor 2023 onder de plicht viel, leeft de verplichting van energie besparen helemaal na, schrijft de Algemene Rekenkamer. Brancheverenigingen geven aan dat met name kleine bedrijven de regels complex en onduidelijk vinden.
Al sinds 1993 bestaat deze verplichting om energie te besparen. Afgelopen jaar is de doelgroep nog uitgebreid met bedrijven die onder het ETS-systeem vallen.

Energiebesparing behoort tot de instrumenten om te voldoen aan internationale klimaatafspraken. Blijft de energiebesparing achter, dan haalt Nederland mogelijk haar deel van de Europese doelstellingen niet. Energiebesparing kan ook bijdragen aan minder CO2-uitstoot en dat Nederland minder afhankelijk wordt van het buitenland. Hoeveel energie bedrijven en instellingen moeten besparen is niet in de regelgeving vastgelegd.

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer

In haar reactie op het onderzoek van de Algemene Rekenkamer erkent de minister van Klimaat en Groene Groei dat het inzicht in de opbrengsten van de energiebesparingsplicht in de afgelopen jaren beperkt was. En ook dat onduidelijk is wat het toezicht heeft opgeleverd. De minister geeft aan dat recent door een informatieplicht in te stellen voor bedrijven verbetering zichtbaar is. Zij wil de plicht in 2027 actualiseren en daarbij aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer betrekken. De minister schrijft dat zij het niet meer wenselijk vindt alle bedrijven en instellingen elke 4 jaar te controleren; hoe vaak controle nodig is moeten de toezichthouders bepalen.

De Algemene Rekenkamer wijst erop dat de minister verantwoordelijk blijft voor de resultaten van rijksbeleid. De Rekenkamer raadt aan het beleid goed tegen het licht te houden, zodat beleid en uitvoering tot het beoogde resultaat leiden. Een efficiëntere aanpak van het toezicht kan daarbij bijdragen aan het boeken van resultaten bij het besparen van energie.