De overheid probeert de uitstoot van broeikasgassen te verlagen met diverse beleidsinstrumenten, waaronder financiële instrumenten die de uitstoot beprijzen. De prijs die betaald wordt voor deze uitstoot is niet uniform tussen en binnen sectoren, en een deel van de uitstoot wordt niet beprijsd. Voor een groot deel van het fossiele energiegebruik in de industrie is de in geld uitgedrukte klimaatschade hoger dan de CO2-prijs die de overheid in rekening brengt. Ditzelfde geldt voor broeikasgassen uit de luchtvaart en de zeescheepvaart. Voor een belangrijk deel van de uitstoot in de landbouwsector ontbreekt een CO2-prijs. Binnen de elektriciteitssector varieert de prijs sterk met de gebruikte energiedragers voor opwekking van elektriciteit. In de gebouwde omgeving is de beprijzing redelijk in balans, maar bij verkeer is deze sterk afhankelijk van het vervoersmiddel en de rol van andere schade.
Dit zijn de belangrijkste conclusies van de PBL -studie ‘Klimaatverandering in de prijzen? Analyse van de beprijzing van broeikasgasemissies in Nederland in 2018’. De studie geeft een integrale analyse van nationale en Europese instrumenten voor beprijzing van de broeikasgasuitstoot. Het PBL maakt in deze publicatie zichtbaar wie precies voor welke broeikasgasuitstoot betaalt en hoeveel, en of de betaalde prijs in verhouding staat tot de aangerichte klimaatschade. De studie is verricht op eigen initiatief en beoogt bij te dragen aan de besluitvorming over (en aanpassing van) met name fiscale instrumenten om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen.
Bestaande beprijzing loopt vooral via het EU ETS en de belastingen op energie
Uit de analyse blijkt dat het EU-emissiehandelssysteem (EU ETS) erg belangrijk is voor de beprijzing in de elektriciteitssector en de energie-intensieve industrie, maar dat ook de recent gestegen prijs nog niet toereikend is in het licht van de veroorzaakte klimaatschade. De in Nederland geïntroduceerde CO2-heffing voor de industrie bovenop de Europese CO2-prijs zal de beprijzing nog meer in evenwicht brengen met de in geld uitgedrukte klimaatschade. In de sectoren verkeer en gebouwde omgeving vindt beprijzing vooral plaats via de energiebelasting (EB) en de Opslag Duurzame Energie (ODE) op aardgas en de accijnzen op minerale oliën. De gecombineerde tarieven hiervan zijn relatief hoog en wegen al veel beter op tegen de veroorzaakte schade.
Beprijzingsverschillen groot in elektriciteitssector
In de elektriciteitssector constateert het PBL een grote variatie in de prijs die voor de uitstoot in rekening wordt gebracht. Dat komt onder meer door de structuur van de EB en de ODE, die zich beide richten op het eindverbruik van elektriciteit en dus geen rekening houden met de hoeveelheid broeikasgassen die bij de elektriciteitsopwekking wordt uitgestoten. Daardoor gaat er geen prikkel vanuit om méér elektriciteit hernieuwbaar op te wekken en blijft ook de uitstoot als gevolg van de gelijktijdige productie van warmte, eigen verbruik en omzettingsverliezen onbelast. En dit terwijl het hier bijna de helft van het totale verbruik betreft.
Aanknopingspunten voor aanpassing beprijzingsinstrumenten
De gemaakte analyse levert aanknopingspunten op om het fiscale instrumentarium voor beprijzing van het energiegebruik te verbeteren. Zo is er voor de energiebelasting op elektriciteit alle reden deze opnieuw tegen het licht te houden. De huidige vormgeving hiervan wordt een steeds grotere sta-in-de-weg voor de energietransitie nu de elektriciteitsopwekking, vooral vanwege het stijgende aandeel van zon en wind, snel schoner wordt. Ook belemmeren de hoge tarieven de overstap naar elektriciteit als schoon alternatief voor fossiele brandstoffen.
Verder constateert het PBL dat de belasting op aardgas in de eerste schijf al aan de hoge kant is in relatie tot de bijdrage aan klimaatverandering en andere schade. Wel zou kritisch gekeken kunnen worden naar de verlaagde tarieven in de glastuinbouw, de lage tarieven in de hogere belastingschijven en het vrijstellingsregime. Om huishoudens meer richting schonere verwarmingsbronnen te sturen, zoals warmtepompen, ligt verlaging van de EB/ODE op elektriciteit meer voor de hand.
Tot slot zou het niet-energetisch verbruik van aardolie en de levering van bunkerbrandstoffen in de grondslag van belastingen op energiegebruik kunnen worden meegenomen. Hoewel dit gebruik niet direct bijdraagt aan emissies in Nederland, gaat het elders in de wereld of later in de tijd wel gepaard met CO2-emissies die grotendeels niet zijn beprijsd.
