Hoewel het Klimaatakkoord een steviger beleidspakket presenteert dan het eerdere ontwerp-Klimaatakkoord wordt het doel van 49 procent reductie van broeikasgasemissies in 2030 ten opzichte van 1990 naar verwachting niet gehaald. Dat komt omdat recente ontwikkelingen en geactualiseerde verwachtingen voor bijvoorbeeld brandstofprijzen zorgen voor tegenvallers in de emissies van met name de elektriciteitsproductie, mobiliteit en industrie. Per saldo zijn deze tegenvallers groter dan het effect van het steviger akkoord en is er dus meer nodig om het doel van 49 procent te halen.

Dit concludeert het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in de policy brief Het Klimaatakkoord: effecten en aandachtspunten, die geldt als aanvulling op de gelijktijdig verschenen Klimaat- en Energieverkenning (KEV) 2019. De KEV 2019 geeft een geactualiseerd beeld van de Nederlandse energiehuishouding en verkent toekomstige ontwikkelingen in het energiesysteem en van de uitstoot van broeikasgassen. De KEV zal conform de Klimaatwet jaarlijks verschijnen. De KEV 2019 vervangt de Nationale Energieverkenning (NEV) 2017 en geldt als het nieuwe basisscenario voor toekomstige analyses over de nationale broeikasgasuitstoot en het energiesysteem tot 2030.

In de KEV 2019 is alle vastgestelde en voorgenomen beleid tot 1 mei 2019 meegenomen. Omdat het kabinet pas eind juni 2019 het Klimaatakkoord presenteerde, en dit bovendien nog niet op alle onderdelen voldoende concreet was, kon dat pakket niet volledig worden meegenomen in de KEV.
Het PBL heeft daarom deze policy brief geschreven, met de KEV 2019 als uitgangspunt.

Steviger pakket voor industrie, gebouwde omgeving en landbouw

Deze policy brief kijkt naar wat het Klimaatakkoord kan opleveren als de maatregelen worden uitgevoerd zoals ze zijn afgesproken. De wijze van uitwerking van de maatregelen en de vraag hoe bedrijven en burgers daarop zullen reageren zorgen voor een bandbreedte in het te verwachten effect. Ten opzichte van het ontwerp-Klimaatakkoord is het pakket van beleidsinstrumenten in de gebouwde omgeving, landbouw, landgebruik en vooral de industrie in beginsel steviger geworden. Vooral de onderkant van de bandbreedte is gestegen door een meer solide instrumentarium voor de industrie (combinatie van heffing en subsidie). In de mobiliteit is de fiscale stimulering van elektrisch rijden versoberd, met een lagere potentiële reductie tot gevolg. In de afspraken over de elektriciteitsvoorziening is niets veranderd.

Doel 49 procent in 2030 naar verwachting niet gehaald

Het Klimaatakkoord zorgt daarmee, als alles wordt uitgevoerd zoals aangekondigd, voor een reductie in de uitstoot van broeikasgassen van 18 tot 29 Mton (megaton) CO2-equivalenten. Daarbovenop wordt nog een reductie van 2 Mton door ander landgebruik gehaald, maar landgebruik telt niet mee in het doel van 49 procent. De KEV raamt broeikasgasemissies van 144 Mton CO2 eq. in 2030. Het Klimaatakkoord komt tegen dit nieuwe basispad op 116 – 126 Mton CO2 eq. in 2030, een reductie van 43 tot 48 procent. Het doel van 49 procent (met 113 Mton aan toegestane restemissies) wordt daarmee naar verwachting niet gehaald.

Actuele inzichten zetten reductiedoel voor 2030 op grotere afstand

Dat met een steviger pakket aan maatregelen het beoogde doel toch niet wordt gehaald klinkt tegenstrijdig, maar heeft een logische verklaring: de wereld staat niet stil. De vandaag verschenen KEV 2019 beschrijft hoe recente ontwikkelingen en nieuwe inzichten sinds de NEV 2017 leiden tot veranderde verwachtingen voor 2030. Daaruit blijkt bijvoorbeeld dat nu verwacht wordt dat de groothandelsprijzen voor aardgas en aardolie in 2030 lager liggen en de prijs voor CO2-emissierechten hoger. In dit actuele basispad is in 2030 sprake van hogere emissies door elektriciteitsproductie met aardgas, van meer auto’s die gemiddeld minder efficiënt zijn en van hogere emissies in de industrie. Per saldo betekenen de actuele inzichten een tegenvaller van ongeveer 9 Mton, en is er dus meer nodig om het doel van 49 procent reductie te bereiken.

Iets hogere nationale kosten

De verschillen overziende, liggen de nationale kosten van het Klimaatakkoord iets hoger dan van het ontwerpakkoord. Deels hangen de hogere kosten samen met het grotere effect, en deels met het wegvallen van  maatregelen bij mobiliteit die in 2030 juist tot  baten zouden leiden. De ordegrootte van de nationale kosten is echter ongewijzigd; enkele tienden van procenten van het bbp.

Nu uitvoering

Het PBL wijst erop dat het nu op de uitvoering van de afspraken aankomt. Daarbij zullen nog lastige vragen opgelost moeten worden zoals de samenhang tussen activiteiten van bedrijven en de infrastructuur die daarvoor beschikbaar moet zijn, of de toename van de elektriciteitsvraag en de productiecapaciteit die daarvoor nodig is. Ook is bij de uitwerking van beleidsinstrumenten the devil in the detail. Ten slotte is het belangrijk dat de beleidsfocus op 2030 niet ten koste gaat van de voorbereiding van de grote opgave die de Klimaatwet ons in de decennia daarna stelt.