Om richting te geven aan de transitie naar een circulaire economie (CE), heeft het kabinet meerdere doelen nodig. Anders dan bij de reductie van broeikasgasemissies (gemeten in CO2-equivalenten), heeft CE-beleid onvoldoende houvast aan één kwantitatief en afrekenbaar doel. Daarvoor zijn de verschillen in de effecten van grondstoffengebruik te groot. In bijvoorbeeld de maakindustrie domineren andere milieuproblemen en leveringszekerheidsrisico’s dan in de voedselvoorziening. Daarom zijn per productgroep meer specifieke doelen nodig om de transitie naar een circulaire economie te kunnen sturen. Dat concludeert het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in de policy brief Doelstelling Circulaire Economie 2030. Operationalisering, concretisering en reflectie.
In 2050 moet de Nederlandse economie volledig circulair zijn. Op weg daar naartoe heeft het kabinet een tussendoel geformuleerd voor 2030: een halvering van het gebruik van primaire abiotische grondstoffen, zoals grind, ijzererts en olie. In deze publicatie laten we zien hoe het halveringsdoel voor 2030 concreet en meetbaar is te maken, en wat de voor- en nadelen zijn van de verschillende mogelijkheden hiervoor.
Sturing nodig op hoeveelheid, waarde, milieueffecten en leveringszekerheid van grondstoffen
De huidige halveringsdoelstelling geeft een ambitie en richting aan. Hoewel het nuttig is input, (her)gebruik en output van grondstoffen in gewichtseenheden te meten, is dat lang niet voldoende. De voortgang van de transitie naar een circulaire economie is niet in één meeteenheid te vangen. Alleen streven naar vermindering van de hoeveelheid grondstoffen in de economie houdt namelijk geen rekening met de verschillende waarden van grondstoffen, de milieueffecten die ze veroorzaken en de risico’s die er zijn over de leveringszekerheid.
De waarde in het economisch proces en de veroorzaakte milieudruk van één ton goud is heel anders dan die van één ton zand. En wanneer een compleet product hergebruikt kan worden, levert dat in de regel meer milieuwinst en waarde op dan wanneer alleen onderdelen daarvan of gerecyclede materialen hergebruikt worden. Het verminderen van het aantal tonnen is daarom geen garantie dat daarmee de grondstoffen en producten aangepakt worden met de meeste milieudruk of de hoogste leveringszekerheidsrisico’s.
Voor het beleid gericht op een circulaire economie bevelen we aan te werken met een set doelen die kijkt naar de input, het gebruik, en de output van grondstoffen, zowel in tonnen als in euro’s (figuur 1). Deze eenheden moeten uitdrukking geven aan de beoogde effecten: minder milieudruk in de keten (zoals broeikasgassen, landgebruik en giftige stoffen) en verbetering van leveringszekerheid voor kritieke materialen, zoals lithium en neodymium. Voor het verminderen van de uitstroom van grondstoffen in de economie door storten en verbranden en het bevorderen van recycling kent Nederland al doelen in het afvalbeleid. Daarop kan worden voortgebouwd.
Differentiatie naar transitieagenda’s en productgroepen is nodig
De verschillen tussen productgroepen zijn vaak groot. Zo zijn de relevante effecten in het domein kunststoffen vooral zwerfafval en CO2. Voor de maakindustrie is er naast CO2 een breed scala van relevante volksgezondheids- en milieueffecten, zoals giftige emissies naar lucht, bodem en water, en kunnen er in dit domein voor bepaalde grondstoffen ook leveringszekerheidsrisico’s optreden. Tegen deze achtergrond is het wenselijk circulariteitsdoelen te ontwikkelen voor specifiek productgroepen, en de bijbehorende transitieagenda. Het is belangrijk dat de overheid deze stap zet in nauwe samenspraak met bij de transitieagenda’s betrokken partijen.
Minder grondstoffengebruik geeft spanning met bouwopgave en energietransitie
De tussendoelstelling leidt ook tot uitdagingen voor het kabinet. Het streven naar een circulaire economie kan leiden tot spanningen met de opgave om de komende jaren meer woningen te bouwen en met de energietransitie. Voor beide opgaven zijn de komende jaren veel grondstoffen nodig. De aankomende jaren komen er echter onvoldoende herbruikbare grondstoffen vrij uit het slopen van bestaande gebouwen om de woningbouwdoelen en het halveringsdoel tegelijkertijd te halen. En veel meer materialen terugwinnen uit het wel beschikbare sloopafval is niet mogelijk, omdat al meer dan 90 procent van de vrijkomende grondstoffen wordt ingezet als secundair materiaal. Voor de energietransitie zijn metalen nodig, zoals lithium en neodymium, en ook die komen de komende jaren nog nauwelijks vrij als secundair materiaal.
Andere mogelijkheden voor verminderd gebruik van primaire abiotische grondstoffengebruik, zoals efficiëntere ontwerpen of een langere levensduur van producten en onderdelen, lossen die spanning voorlopig onvoldoende op.
