Beprijzen is economisch gezien het efficiëntste middel om de CO2-uitstoot terug te dringen. Omdat klimaatverandering een wereldwijd probleem is, werkt beprijzing het beste met een wereldwijde prijs voor CO2. Een volledige mondiale beprijzing lijkt echter onhaalbaar. Daarom moet de komende jaren worden ingezet op tussenoplossingen. Dat kan bijvoorbeeld via afspraken over beprijzing tussen de grootste economieën, tussen landen die al bestaande systemen voor het beprijzen van CO2 hebben, of via afspraken voor specifieke sectoren. De Nederlandsche Bank (DNB) pleit ervoor dat Nederland zich hard maakt voor deze tussenoplossingen.

Beprijzing van CO2-uitstoot neemt de afgelopen jaren toe

De belangrijkste reden voor de traag verlopende aanpak van klimaatverandering, is dat vervuilers nog te weinig betalen voor de maatschappelijke kosten van hun CO2-uitstoot. Daardoor krijgen bedrijven en burgers wereldwijd te weinig financiële prikkels om te verduurzamen en zo hun uitstoot te verminderen. CO2-beprijzing is daarvoor een oplossing. Als overheden zo’n beprijzing invoeren, betalen uitstoters voor hun impact op het klimaat.

Wereldwijd wordt de afgelopen jaren steeds meer uitstoot van CO2 beprijsd (figuur 1). Volgens de Wereldbank wordt in 2021 over iets meer dan 20% van de globale CO2-uitstoot een vorm van belasting geheven. Vorig jaar was dat nog maar 15%, en in 2010 lag dit getal rond de 5%. De toename in het afgelopen jaar wordt vooral veroorzaakt door de invoering van een zogeheten emissiehandelssysteem (ook wel ETS, Emission Trading system, genoemd) voor energiebedrijven in China. Hiermee wordt in China nu ongeveer 30% van de uitstoot expliciet beprijsd, wat een belangrijke stap is aangezien de meeste CO2-uitstoot van de wereld in China plaatsvindt (28% van de wereldwijde uitstoot in 2019, tegenover 18% voor de EU en 15% voor de VS). 

Het Europese ‘Fit-for-55’-klimaatplan dat afgelopen zomer is aangekondigd, is overigens nog niet verwerkt in deze gegevens omdat het nog niet is ingevoerd. Dit plan bevat voorstellen voor een hogere expliciete beprijzing van CO2, vooral in de gebouwde omgeving en in het transport. In die sectoren is er nu in de meeste landen, waaronder ook Nederland, alleen sprake van impliciete beprijzing, zoals belastingen op energieverbruik en fossiele brandstoffen. Bij volledige doorvoering van het Fit-for-55­ pakket zou in 2030 ongeveer 75% van de Europese uitstoot expliciet beprijsd worden. Hiermee laat Europa zien dat afspraken over CO2-beprijzing over landsgrenzen heen mogelijk zijn.  

Ontwikkeling dekking expliciete mondiale CO2-beprijzing

Prijs CO2-uitstoot nog te laag

Het is goed dat steeds meer CO2-uitstoot wordt beprijsd, maar dat gebeurt nu meestal nog tegen een (veel) te lage prijs. Volgens de Wereldbank zouden prijzen voor een ton CO2 nu tussen de 40 en 80 dollar moeten liggen om op koers te blijven voor het behalen van de doelen uit het Klimaatakkoord van Parijs. Onder de meeste beprijzingssystemen wordt de 40 dollar bij lange na niet gehaald. Slechts 4% van de wereldwijde uitstoot wordt op meer dan 40 dollar beprijsd. Het Europese emissiehandelssysteem vormt hierin een belangrijke uitzondering: de prijs ligt nu rond de 60 euro per ton CO2. Onder het Europese emissiehandelssysteem krijgen nu nog veel industriële sectoren, zoals staal en raffinage, gratis rechten, maar deze verdwijnen op termijn als de voorstellen uit Fit-for-55 worden aangenomen.

Drie mogelijkheden om mondiale CO2-uitstoot beter te beprijzen

Omdat klimaatverandering een wereldwijd probleem is, betalen alle bedrijven idealiter in elk land evenveel voor hun CO2–uitstoot. Zo lang een volledige mondiale beprijzing van CO2 niet haalbaar is, ziet DNB drie tussenstappen om te komen tot een betere mondiale beprijzing.

1) Afspraken over een minimumprijs tussen de grootste economieën

De grootste economieën kunnen een gezamenlijke minimumprijs afspreken voor CO2-uitstoot. Met een klein aantal partijen zijn onderhandelingen beter mogelijk dan bijvoorbeeld in het verband van de Conference of the Parties (COP), want de COP heeft maar liefst 197 deelnemers. Een afspraak tussen alleen China, de VS, India en de EU zou volgens het IMF al 63% van de verwachte globale uitstoot in 2030 dekken. Onder andere de OESO en het IMF pleiten al langer voor zo’n afspraak.

2) Afspraken tussen landen met bestaande emissiehandelssystemen

De bestaande emissiehandelssystemen van verschillende landen kunnen verder worden geïntegreerd. Dat kan leiden tot het gelijktrekken van CO2-prijzen en meer efficiëntie bij het behalen van de klimaatdoelen. Onder andere de Europese Unie, China, Canada en Zuid-Korea hebben een emissiehandelssysteem. Er wordt tussen deze landen nu al overlegd over manieren om de systemen beter op elkaar te laten aansluiten op technische aspecten, zoals de wijze van het meten van de uitstoot.

3) Sectorspecifieke afspraken

Voor een of enkele sectoren met een hoge uitstoot en een relatief beperkt aantal bedrijven kan een afspraak gemaakt worden over een minimumprijs voor CO2. Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de luchtvaart- (1,9% van de mondiale uitstoot) en/of zeevaartsector (1,7%). Die sectoren stoten voor hun omvang relatief veel CO2 uit. Omdat bij luchtvaart en zeevaart meestal meerdere landen betrokken zijn, ligt coördinatie van belastingen hier ook meer voor de hand. Bovendien zijn beide sectoren relatief eenvoudig te belasten, mede omdat het overgrote deel van de CO2-uitstoot door een beperkt aantal bedrijven wordt uitgestoten. Een meer ambitieuze afspraak zou kunnen gaan over de elektriciteitssector of industriële sectoren. Die afspraken zouden wel veel ingrijpender en complexer zijn, en zijn daarom op korte termijn minder realistisch.

Geen makkelijke, wel noodzakelijke keuzes

Geen van bovenstaande opties is eenvoudig. Voor alle opties gelden belangrijke uitdagingen. Ten eerste moeten landen elkaar vertrouwen dat de CO2-prijs volledig wordt ingevoerd en dat de uitvoering goed geregeld wordt. Ten tweede is er nu nog een groot verschil tussen de kosten om CO2-uitstoot terug te dringen in verschillende landen. Landen die al veel CO2 gereduceerd hebben, zullen minder goedkope opties hebben, en dezelfde prijs heeft daar dan ook minder effect. Ten derde zijn er ook grote verschillen in klimaatambitie tussen landen: sommige landen willen de uitstoot veel sneller terugbrengen dan andere.

Betere mondiale beprijzing van CO2 zou echter wel een grote stap in de richting van de klimaatdoelen betekenen. DNB pleit er daarom voor dat Nederland zich hard maakt voor het maximaal haalbare op het gebied van CO2-beprijzing. Daarbij zou een afspraak tussen de grootste economieën het meeste impact hebben, maar is een sectorale afspraak mogelijk eenvoudiger en dus beter haalbaar. Teruggave van de middelen via algemene belastingkortingen kunnen helpen om draagvlak te creëren voor deze afspraken. Voor elk van deze oplossingen is verbeterde internationale samenwerking en coördinatie gewenst. De G20 zou hier een belangrijke rol in kunnen spelen, maar mogelijk ook de OESO als coördinatie in G20 verband nog niet haalbaar blijkt. Nederland zou een voortrekkersrol moeten pakken, zoals ons land dat eerder voor Europese beprijzing heeft gedaan.