Nadat het nieuwe kabinet Schoof deze zomer haar belangrijkste beleidsplannen en regeerakkoord presenteerde, werd al duidelijk dat het halen van de wettelijke doelstelling voor de reductie van broeikasgasemissies onwaarschijnlijk zou worden. Eind oktober publiceerde het onafhankelijke Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) zijn jaarlijkse Klimaat- en Energieverkenning (KEV) 2024. Het concludeert dat ‘het halen van de klimaatdoelstelling in 2030 heel erg onwaarschijnlijk is geworden (minder dan 5% kans) en dat ‘extra beleid met snel effect nodig is’.

Het is ‘heel erg onwaarschijnlijk’ dat de broeikasgasreductiedoelstelling voor 2030 wordt gehaald

Volgens het PBL is het heel erg onwaarschijnlijk (minder dan 5% kans) dat Nederland zijn wettelijke klimaatdoelstelling van 55% broeikasgasreductie in 2030 ten opzichte van 1990 haalt. Met het huidige uitgewerkte beleid (‘vastgesteld en voorgenomen’) ligt Nederland op koers voor een reductie van 44%-52%. Berekenbare plannen (‘geagendeerd beleid’) voegen hier niet veel aan toe: een netto reductie van 45%-52%. De huidige verwachte emissiereductie is 5 procentpunten lager dan een jaar geleden. Gemeten in emissieniveau zal de geschatte uitstoot in 2030 tussen 110 en 127 megaton CO2equivalent liggen, terwijl het doel 103 Mton CO2eq is. Om het doel met een waarschijnlijkheid van 50% te halen, is een extra emissiereductie van 16 megaton in 2030 nodig; om het doel met een waarschijnlijkheid van 95% te halen, is 24 megaton extra reductie nodig. Geagendeerde plannen van de overheid kunnen slechts een klein deel van deze reducties overbruggen.

Wat zijn de belangrijkste redenen voor de langzamere reductie van broeikasgassen?

Het lagere pad van emissiereductie is vooral te wijten aan tegenvallers in de uitvoering, zoals vertragingen bij windparken op zee en stagnerende productie van groene waterstof. Het PBL geeft aan dat door vertraging bij de uitrol van windparken op zee haar prognose voor het percentage hernieuwbare elektriciteit in 2030 is gedaald naar ongeveer 70%, tegen ongeveer 85% in de vorige prognose van het PBL.

Bovendien dragen politieke keuzes in het afgelopen jaar bij aan een lagere verwachte emissiereductie. Denk hierbij aan het schrappen van Betalen naar Gebruik (kilometerbeprijzing) en beleidswijzigingen door het nieuwe kabinet (zoals de wens tot hernieuwde mest derogatie door boeren, de herinvoering van rode diesel, het verhogen van de maximale rijsnelheid op snelwegen, het verlagen van de belastingkorting op de aanschaf van elektrische voertuigen het afschaffen van de salderingsregeling voor eigenaren van zonnepanelen, het verlagen van de energiebelasting op gas voor huishoudens en het schrappen van de geplande extra emissiebelasting voor bedrijven). Ook leidt een hogere finale elektriciteitsvraag tot meer binnenlandse fossiele elektriciteitsproductie en hogere emissies in de sector elektriciteit.

Voor de periode na 2030 bevat de KEV ook een projectie voor 2035 en een vooruitblik naar 2040. De projectie van het PBL geeft aan dat de emissiereductiedoelstellingen van 55% die voor 2030 zijn gesteld, waarschijnlijk pas in 2035 worden gehaald. Dit betekent dat de snelheid van emissiereductie onder het huidige beleid onvoldoende is voor klimaatneutraliteit in 2050 of een indicatieve emissiereductie van ongeveer 90% in 2040 binnen de EU. Om deze doelen te halen zou een emissiereductiesnelheid van 7,3 megaton per jaar nodig zijn. De reductiesnelheid tussen 2018 en 2023 was hoog met 9 megaton CO2-eq/jaar, maar volgens de projecties zal dit dalen tot slechts 3,8 megaton/jaar in de jaren tot 2035.

Wereldwijde en EU-doelstellingen voor methaanemissies, energieverbruik en hernieuwbare energie zullen waarschijnlijk ook niet worden gehaald

Nederland heeft zich aangesloten bij de Global Methane Pledge, wat betekent dat de methaanuitstoot in 2030 met 30% moet zijn verminderd ten opzichte van 2020. In Nederland vindt ongeveer 75% van de methaanuitstoot plaats in de landbouwsector. Volgens het PBL zal de daadwerkelijke emissiereductie van Nederland ongeveer 18,5% zijn op basis van de huidige uitgewerkte beleidsmaatregelen, wat betekent dat de kans dat de doelstelling wordt gehaald lager is dan 5%. Wanneer geplande beleidsmaatregelen worden meegenomen zou de emissiereductie volgens het PBL met ongeveer 3,5 procentpunt afnemen.

Ook heeft de Europese Energy Efficiency Directive doelen gesteld voor primair en finaal energiegebruik in Nederland. De doelstelling voor finaal energiegebruik is bindend, die voor primair energiegebruik indicatief. Het doel voor het finale energieverbruik in Nederland is vastgesteld op 1.609 petajoule in 2030. In 2023 was het finale energiegebruik 1.723 petajoule, maar volgens het PBL zal dit stijgen naar 1.833 in 2025. Na 2025 zal het eindenergiegebruik weer dalen door energiebesparende maatregelen, met een geschat gebruik van 1.744 petajoule in 2030. Volgens het PBL betekent dit dat de kans dat de EU-doelstelling wordt gehaald rond de 5% ligt. Inclusief geplande beleidsmaatregelen zou het eindenergiegebruik nog iets meer kunnen dalen (tot ongeveer 1.710), waardoor de kans om het EU-doel te halen stijgt tot ongeveer 10%.

Tot slot worden de doelen voor hernieuwbare energie waarschijnlijk ook niet gehaald volgens het PBL. In 2023 kwam 17% van het energiegebruik uit hernieuwbare bronnen, waarmee het doel van 16% in 2023 werd gehaald. Vorig jaar is de Europese doelstelling voor hernieuwbare energie voor Nederland fors verhoogd van 27% in 2030, naar 39% in 2030. Het PBL voorspelt een aandeel van 33,4% in 2030, wat aanzienlijk lager is dan de nieuwe doelstelling. Ook is de raming ten opzichte van vorig jaar met 1-4 procentpunt gedaald door minder wind op zee, minder zonnepanelen, minder warmtepompen en minder energiebesparing.

2030-doelstellingen ook bedreigd door lange implementatiefase van nieuwe beleidsmaatregelen

Het PBL heeft geëvalueerd hoeveel tijd er de afgelopen tien jaar is verstreken tussen bepaalde beleidsbeslissingen en de daadwerkelijke implementatie ervan. Veranderingen in wetgeving kunnen meerdere jaren duren en marktpartijen moeten voldoende tijd hebben om zich voor te bereiden op een nieuwe norm. Zo zal de in 2020 aangekondigde bijmengverplichting voor groen gas, als deze snel door de Tweede en Eerste Kamer wordt aangenomen, pas in 2026 worden geïmplementeerd. Voor grote investeringen is vijf tot tien jaar de norm. Het CO2-opslagproject Porthos is bijvoorbeeld al sinds 2018 in ontwikkeling, maar zal waarschijnlijk pas in 2026 operationeel zijn. Beprijzing kan echter veel sneller effect hebben. Het wijzigen van bestaande belastingregels kan al binnen een jaar resultaat opleveren, terwijl de implementatie van gloednieuwe belastingmaatregelen meer tijd in beslag neemt.

Europese emissiedoelstelling ESR binnen bereik

Positief is dat het PBL inschat dat Nederland goed op weg is om de Europese emissiedoelen onder de Effort Sharing Regulation (ESR) voor sectoren buiten het emissiehandelssysteem ETS1 voor industrie en elektriciteit te halen (gebaseerd op een emissiereductie van 48% in 2030 ten opzichte van 2005). Dit cumulatieve doel levert een emissiebudget op van 830 megaton voor de periode 2021-2030 voor de sectoren gebouwde omgeving, mobiliteit en landbouw. In de prognoses blijft Nederland met 781-819 megaton ruim onder dit plafond. Dit is deels te danken aan een daling van de uitstoot door COVID-19, hogere energieprijzen en de groei van wind- en zonne-energie in de afgelopen jaren.

Conclusie

Volgens de prognoses van het PBL is de kans groot dat Nederland de belangrijkste EU-klimaatdoelstellingen en -doelen voor 2030 niet haalt. Aangezien er grote ideologische verschillen zijn tussen de partijen in de Schoof-coalitie over klimaatverandering en klimaatbeleid, zal het waarschijnlijk moeilijk zijn om het eens te worden over het beleid dat Nederland weer op weg zou helpen om de doelstellingen te halen; ook omdat er doorgaans veel tijd zit tussen het maken van beleid en de daadwerkelijke uitvoering ervan. Daarom is het waarschijnlijk dat Nederland niet zal voldoen aan de EU-regelgeving, waardoor het risico is toegenomen dat de regering wordt onderworpen aan inbreukprocedures.