Paul Nillesen (PwC): ‘CO2-beprijzing in de afvalsector: leidt dit tot verduurzaming?

De afvalsector staat aan de vooravond van een ingrijpende verandering. Vanaf 2028 zullen afval-energiecentrales (AEC’s) waarschijnlijk onder het Europese Emissiehandelssysteem (EU ETS) vallen. Daarnaast betalen AEC’s vanaf 2026 ook voor CO2-uitstoot onder de nationale CO2-heffing. Dit betekent dat de uitstoot van koolstofdioxide in de afvalsector een prijs krijgt: bedrijven moeten betalen voor de hoeveelheid CO2 die ze uitstoten. ‘Het heikele punt is dat het zeker is dat de kosten voor gemeentes en bedrijven toenemen, terwijl het niet duidelijk is of de gewenste verduurzaming tot stand komt. Dit komt omdat het goedkoper kan zijn om de CO2 prijs te betalen dan te verduurzamen. Daar komt bij dat niet alle AEC’s toegang hebben tot de benodigde CO2 infrastructuur.’

‘De afvalsector kende al de nationale CO2-heffing die in 2021 in Nederland werd ingevoerd. Maar een groot deel van de emissies werd vrijgesteld van de heffing, waardoor bedrijven pas per 2026 daadwerkelijk hoeven te betalen voor hun CO2-uitstoot’, vertelt dr. Paul Nillesen, bedrijfsstrateeg bij PwC, met ruime ervaring in nationale en internationale energie- en afvalmarkten. ‘Maar in de afgelopen voorjaarsnota is een aanscherping van die vrijstelling voor AEC’s aangekondigd. Het deel van de emissies dat is vrijgesteld van de heffing zal jaarlijks sterker afnemen en in 2030 op een absoluut lager niveau zitten. Daardoor zullen de kosten per ton verbrand afval substantieel toenemen.’

De Denktank Energietransitie van PwC, die onder leiding staat van prof. dr. Gülbahar Tezel, heeft onderzocht wat de consequenties van de combinatie van het EU ETS en de nationale CO2-heffing zullen zijn: zonder verduurzaming kunnen de kosten voor de CO2-uitstoot in 2030 oplopen tot €360 miljoen voor de hele sector. Hogere kosten, ook wel gate fees genoemd, voor gemeentes en bedrijven zijn dan overmijdelijk. In een dergelijk scenario kunnen deze gate fees met meer dan €40 per ton stijgen.

CO2-beprijzing: het principe

CO2-beprijzing kan verschillende vormen aannemen. Met als gemeenschappelijke deler dat de kosten van CO2-uitstoot aan bedrijven wordt doorberekend. Het EU ETS is een markinstrument en werkt met emissierechten, waarbij één recht het uitstoten van één ton CO2 mogelijk maakt. Het aantal beschikbare rechten daalt jaarlijks. Hierdoor stijgt de prijs, als stimulans voor bedrijven om hun emissies te verminderen. In Nederland is in 2021 een nationale CO2-heffing ingevoerd als aanvulling op het EU ETS. Het doel is om de industrie te dwingen tot emissiereductie.

Kosten voor de gemeenten en bedrijven stijgen

Door de stijgende CO2-prijzen zullen AEC’s hun toegenomen kosten zoveel mogelijk doorberekenen aan hun klanten. Nillesen: ‘Ik denk dat iedereen wel van de CO2-heffing en EU ETS heeft gehoord. Maar ik denk dat men zich niet altijd realiseert dat dit ook op gemeenteniveau tot een hogere kostenpost gaat leiden.’

Stijgende kosten leiden niet per se tot minder CO2 uitstoot en verduurzaming

AEC’s kunnen de kosten voor CO2-uitstoot vermijden door te verduurzamen. Dat is makkelijker gezegd dan gedaan, weet Tezel. ‘Dé meest impactvolle manier voor AEC’s om hun CO2-emissies te verminderen, is te investeren in Carbon Capture and Storage, (CCS) . Investeren in ondergrondse CO2-opslag is op dit moment echter niet altijd rendabel zonder subsidies. De kostprijs van de CCS-opties voor de AEC’s is hoger dan de verwachte CO2-prijs. Hierdoor is het niet aantrekkelijk om te investeren in CCS bij gebrek aan subsidies. Daarnaast ervaren AEC’s een concurrentienadeel in het SDE++ programma, aangezien de CCS-opties voor de AEC’s relatief duur zijn. AEC’s concurreren dus met elkaar en andere spelers wat de financiering van CCS-projecten extra onzeker maakt.’

Daar komt bij dat niet elke AEC praktisch uitgerust is om deze ondergrondse opslag überhaupt mogelijk te maken. Nillesen: ‘Je hebt natuurlijk wel toegang tot die opslaginfrastructuur nodig. Dat vergt de nodige transportfaciliteiten, niet iedereen beschikt daar over.’

Stijgende kosten leiden ook niet per se tot dalende afvalvolumes

Gemeenten kunnen de kosten doorgeven aan de burgers via een algehele stijging van de afvalstofheffing. Dit zou in theorie tot minder afval kunnen leiden. Christian Swager, medeonderzoeker bij PwC, benadrukt wel dat dit effect beperkt kan zijn. ‘Omdat de hoogte van de afvalstofheffing niet altijd direct gerelateerd is aan de afvalvolumes en –samenstelling, gaat het principe van ‘de vervuiler betaalt’ maar beperkt op’.

Rol van de overheid

Volgens de adviseurs van PwC is hier een taak voor de rijksoverheid weggelegd. Tezel: ‘het subsidiestelsel kan meer maatwerk bieden aan AEC’s om investeringen in verduurzaming van de grond te krijgen. Andere manieren om het financiële gat in te vullen zijn ook denkbaar. Gemeenten kunnen bijvoorbeeld duurzaamheid als voorwaarde stellen bij de gemeentelijke aanbestedingen. In dit geval zullen de inwoners van de gemeente wel voor de extra kosten van de verduurzaming moeten betalen.’

CO2-reductie en niet ‘heffen’ als doel

De invoering van CO2-beprijzing in de afvalsector is een belangrijke stap richting een duurzamere toekomst. De stijgende kosten van CO2-emissies zullen de sector dwingen om te verduurzamen, maar brengen ook aanzienlijke financiële uitdagingen met zich mee. Gemeenten en overheden spelen een cruciale rol in het faciliteren van deze transitie door beleid, subsidies en bewustwording. Tezel: ‘Wat we met zijn allen goed in het achterhoofd moeten houden is dat een CO2-heffing geen doel op zich is, maar een middel om CO2-reductie voor elkaar te krijgen. Uiteindelijk gaat het erom dat we een balans weten te vinden in de prikkels die we afvalbedrijven geven om verduurzaming daadwerkelijk voor elkaar te krijgen.’

De sector bereidt zich voor op de ontwikkelingen op gebied van beprijzing

Het is duidelijk dat de CO2-beprijzing die de afvalsector te wachten staat flinke gevolgen heeft voor de AEC’s, gemeenten en hun inwoners. Nillesen: ‘Wij staan zowel afvalbedrijven als beleidsmakers hierin bij. Bijvoorbeeld: hoe verfijn je bijvoorbeeld een subsidiemechaniek? En waar lopen de afvalbedrijven nou precies tegenaan? Wat zijn hun strategische opties en welke kansen en risico’s gaan hiermee gepaard. Wat betekent dit voor hun financiële businesscase? We helpen ze bijvoorbeeld ook met subsidieaanvragen.’